Planstrategi 2024–2027

Regjeringen legger hvert fjerde år frem nasjonale forventinger til regional og kommunal planlegging for å fremme bærekraftig utvikling i hele landet. De nasjonale forventningene skal følges opp i fylkeskommunenes og kommunenes arbeid med planstrategier og planer, og kan gi grunnlag for innsigelser fra statsforvalteren. Nasjonale forventninger til planleggingen gir føringer for arealbruken og samfunnsutviklingen på regionalt og kommunalt nivå.

I nasjonale forventinger til regional og kommunal planlegging 2023–2027 har regjeringen valgt fem overordnede perspektiver som utgangspunkt for 72 forventninger:

• samordning og samarbeid i planleggingen

• trygge og inkluderende lokalsamfunn

• velferd og bærekraftig verdiskaping

• klima, natur og miljø for framtida

• samfunnssikkerhet og beredskap

Regjeringen viser til viktige utfordringer for kommunene fremover, blant annet med å nå bærekraftsmålene, om reduserte klimagassutslipp og bevaring av karbonrike arealer, ansvarlig forbruk, ressursbruk, bevaring av natur og naturmangfold og mindre ulikhet.

I tillegg vil kommunene møte store samfunnsutfordringer som aldrende befolkning med større forventet omsorgsbehov og mangel på arbeidskraft innen ulike tjenesteområder i kommunene.

Statlige planretningslinjer brukes for å konkretisere nasjonalt viktige planleggingstema. Statlige planretningslinjer skal være tydelige på hvilke mål som skal legges til grunn for planlegging, og hvordan ulike interesser skal ivaretas og veies. Statlige planretningslinjer kan være både tematisk og geografisk avgrenset.

Regionale planer skal bidra til fysisk, miljømessig, økonomisk og sosial utvikling i fylket. Fylkeskommunen er våre regionale folkevalgte, og har ansvar for å utarbeide de regionale planene i samarbeid med blant andre kommunene. Fylkeskommunen utarbeider sin egen planstrategi som beskriver viktige regionale utviklingstrekk og utfordringer i Rogaland.

Utviklingsplan for Rogaland er fylkets regionale planstrategi for 2021–2024. I denne presenteres fem langsiktige utviklingsmål og innsatsområder:

• klimaomstilling og livskraftig naturmiljø

• konkurransedyktig region

• helsefremmende og inkluderende samfunn

• attraktive lokalsamfunn, byer og tettsteder

• forutsetninger for å nå målene

Rogaland fylkeskommune arbeider nå med ny regional planstrategi. Utviklingsplanen er fylkeskommunens overordnede styringsdokument, og beskriver mål og retning for samfunnsutviklingen. Utviklingsplan for Rogaland 2025–2028, Regional planstrategi

Fylkeskommunen utarbeider også regionale planer for ulike tema. Gjeldende planer og strategier - Rogaland fylkeskommune. Her beskrives prioriteringer og valg for utviklingen i regionen. ​Regionale planer skal legges til grunn for kommunal planlegging og kan gi grunnlag for innsigelser fra Fylkeskommunen i kommunale planer.

Loven skjerper kommunens ansvar for samordning og plikt til å ta boligsosiale hensyn i planleggingen. Ifølge § 5 peker på ansvar og organisering:

Kommunen skal i sitt arbeid på det boligsosiale feltet sørge for samarbeid på tvers av sektorer og samordning av sine tjenester. For øvrig skal kommunen samarbeide med andre offentlige aktører som kan bidra til arbeidet for vanskeligstilte på boligmarkedet.

Kommunen skal ha en oversikt over behovet for både ordinære og tilpassede boliger for vanskeligstilte på boligmarkedet. Oversikten skal inngå som grunnlag for kommunens planstrategi etter plan- og bygningsloven § 10-1.

En drøfting av kommunens boligsosiale arbeid bør inngå i strategien. Kommunen skal i sitt arbeid med kommuneplanen etter plan- og bygningsloven kapittel 11 fastsette overordnede mål og strategier for det boligsosiale arbeidet. Målene og strategiene skal være egnet til å møte de utfordringene kommunen står overfor med utgangspunkt i oversikten nevnt i første punktum.

Vanskeligstilte på boligmarkedet er personer som ikke har mulighet til å skaffe seg og/eller opprettholde en tilfredsstillende bosituasjon på egen hånd. Lav inntekt er en av utfordringene som gjør at noen trenger hjelp til å skaffe eller beholde bolig.

Behov for tilrettelegging for en funksjonshindring omfattes også av lovens begrep, i den grad dette betyr at det trengs hjelp med å skaffe eller bygge om en bolig.

Bolig omtales ofte som den fjerde velferdspilaren, fordi en stabil bosituasjon er en viktig forutsetning for helse, utdanning og arbeid. Stavanger kommune har en boligsosial temaplan. Hovedmålet for det boligsosiale arbeidet i kommunen er å skaffe egnede boliger i gode bomiljø for vanskeligstilte husstander, og å gi tjenester som kan hjelpe vanskeligstilte til å mestre boforholdet og beholde boligen.

Kommunen jobber målrettet både operativt og strategisk på det boligsosiale feltet, og ny lov bygger opp under vårt arbeid.

Samtidig er koblingen til planstrategien og kommuneplanen et nytt krav fra nasjonale myndigheter, og det er tydelig at boligsosiale hensyn skal inn i alle faser av planleggingen. I ny lov er det gitt en overgangsbestemmelse: kravene til en oversikt over behovet for ordinære og tilpassede boliger for vanskeligstilte som grunnlag for planstrategien skal være oppfylt senest 1. juli 2027.

Ett av hovedtemaene i arbeidet med kommuneplanens arealdel var bolig- og byutvikling. Det ble laget et plangrunnlag for bolig- og byutvikling.

Dette kunnskapsgrunnlaget gir ikke en tilstrekkelig og samlet oversikt over behovet for både ordinære og tilpassede boliger for vanskeligstilte på boligmarkedet, men plangrunnlaget er et godt utgangspunkt for videre arbeid og oppfølging av ny lov.

Kommunal boligpolitikk – se hele boligfeltet i sammenheng
Bolig er et viktig velferdsgode, og det er et overordnet mål i boligpolitikken at alle skal bo trygt og godt. Samtidig er bolig et velferdsgode som i all hovedsak forvaltes og fordeles i et privat marked. Mulighetene for å få en trygg og god bolig er avhengig av ressursene hver enkelt har til å delta i det private boligmarkedet.

Tilstrekkelig boligbygging

I 2021 ble plan- og bygningsloven revidert, og i loven ble det lagt til et krav om at kommunen skal legge til rette for «tilstrekkelig boligbygging», se plan- og bygningsloven § 3-1.

Bakgrunnen for tilføyelsen i loven om at kommunen skal ta hensyn til «tilstrekkelig boligbygging», er at dette er en viktig samfunnsoppgave. Det er viktig å legge til rette for enklere, raskere og rimeligere boligbygging spesielt i byer og bynære strøk. I en planprosess må kommunen vurdere hensynet til tilstrekkelig boligbygging på lik linje med de andre bestemmelsene i lovens plandel.

På lang sikt er boligbygging og boligforsyning viktige virkemiddel for å holde boligprisene på nivå med den generelle prisutviklingen, samtidig som pris også påvirker hvor mange som har behov for hjelp til å skaffe seg en egnet bolig.

Plan- og bygningslovens bestemmelse om tilstrekkelig boligbygging blir et viktig koblingspunkt mellom kommunens ansvar på det boligsosiale feltet og kommunen som planmyndighet. I 2021 ble plan- og bygningsloven revidert, og i loven ble det lagt til et krav om at kommunen skal legge til rette for «tilstrekkelig boligbygging», se plan- og bygningsloven § 3-1.

Stavanger kommune har i dag et moderat nivå på boligprisene, samtidig er det viktig at kommunen legger til rette for at boligtilbudet utvikler seg i samsvar med etterspørsel og behov for at prisene skal fortsette å ligge på et moderat nivå.

Asplan Viak har på vegne av Kommunal- og distriktsdepartementet utarbeidet rapporten Analyse av begrepet «tilstrekkelig boligbygging» (2023). Rapporten peker på at det å legge til rette for tilstrekkelig boligbygging ikke bare er avgrenset til arealplanlegging, men at oppgavens bredde krever forankring i hele det kommunale plansystemet fra samfunnsdelen til økonomiske prioriteringer i handlings- og økonomiplanen.

Kommunal boligpolitikk bør se hele boligfeltet i sammenheng, fra boliger for vanskeligstilte til det ordinære boligmarkedet.

Kommuneplanens arealstrategi gir føringer for langsiktig arealbruk

Stavanger kommunes strategiske prioriteringer og tiltak for langsiktig arealutvikling er nedfelt i kommunens arealstrategi med strategikart og prioriteringer knyttet til åtte tema. Arealstrategien bidrar til å «oversette» mål og strategier i samfunnsdelen til arealpolitiske grep.

Kommunestyret vedtok gjeldende arealstrategi som en del av kommune- planens arealdel 2023-2040 i juni 2023 (sak 55/2023). Arealstrategien bygger på arealstrategien og føringer i Regionalplan for Jæren og Søre Ryfylke som er en plan for langsiktig og samordnet bolig-, areal- og transportplanlegging i de ti kommunene på Nord-Jæren og i søre Ryfylke fram mot 2050.

En samordnet og bærekraftig areal- og transportplanutvikling som bidrar til klimaomstilling, er sentralt for videre planlegging og utvikling. Jordvern og arealnøytralitet er viktige elementer i den nye arealstrategien, og skal bidra til at en ikke lenger bygger ned dyrka mark og natur. Dette krever kompakt utvikling i prioriterte bysoner og knutepunkt, fortetting og bygging på allerede nedbygde og omdisponerte arealer. Sentralt i dette er også kommunens forpliktelser i Byvekstavtalen, der kommunene i byområdet på Nord-Jæren har forpliktet seg til en arealutvikling som gjør det mulig å reise miljøvennlig i hverdagen. 

Samfunnssikkerhet og beredskap

Verden og Norge står overfor et alvorlig og usikkert utfordringsbilde. Rivalisering mellom stormakter og natur- og klimautfordringer er eksistensielle trusler, som sammen med teknologiutvikling og demografiske utfordringer påvirker samfunnssikkerheten og stiller betydelige krav til vår beredskap fremover (NOU 2023:17 «Nå er det alvor»).

Stavanger kommune står overfor store samfunnsutfordringer som flere eldre og færre yrkesaktive, forskjeller i levekår og utenforskap. Det globale utfordringsbildet og de lokale samfunnsutfordringene påvirker og forsterker hverandre og vil i tillegg kunne påvirke andre samfunnsforhold som økende sosial ulikhet, migrasjon og et endret kriminalitetsbilde.

Samfunnssikkerhet handler om evnen til å opprettholde viktige samfunnsfunksjoner. Dette innebærer å forhindre uønskede hendelser, forberede seg på at hendelser kan skje, håndtere kriser som inntreffer, og lære av erfaringer.

Hendelser og kriser kan være utløst av naturen, tekniske eller menneskelige feil eller tilsiktede handlinger. Arbeidet med samfunnssikkerhet inkluderer mange private og offentlige aktører, i ulike sektorer og på ulike samfunnsnivå.

Å bygge sterke sivilsamfunn, sterke lokale nettverk og å fremme dialog er i utvidet forstand en del av arbeidet med samfunnssikkerhet og beredskap. Et samfunn med stor grad av åpenhet og et høyt tillitsnivå styrker forutsetningene våre til å håndtere kriser.

Samfunnssikkerhet handler om mer enn å forebygge uønskede hendelser og situasjoner. Det trenger ikke å være enkelthendelser som truer samfunnssikkerheten, det kan være tilstander i samfunnet, hvor enkelthendelser bare er indikasjoner på at samfunnet er sårbart. Det handler med andre ord også om å utvikle et samfunn der forutsetningene for at uønskede situasjoner kan få utvikle seg, blir redusert. Dette betyr at forebygging skjer lenge før noe blir et samfunnssikkerhetsproblem, og motstandsdyktighet bygges lenge før noen kaller det samfunnssikkerhet.

Dagens utfordringsbilde gjør den langsiktige forebyggingen gjennom arbeidet med samfunnssikkerhet enda viktigere. Bredden i utfordringsbildet og strammere økonomiske rammer kan bety at det i økende grad fremover kan bli nødvendig å prioritere mellom bestemte risiki og trusler, og hvilke hensyn som skal veie tyngst. En viktig forutsetning for arbeidet med samfunnssikkerhet er at vi tror på at risiko er noe vi kan påvirke og «styre». Når vi vet mer om hvordan valgene våre påvirker risiko, er vi i bedre stand til å foreta de gode valgene og gjøre prioriteringer.

Klimarisiko og klimatilpasning

Alle sektorer og samfunnsområder er berørt av klimaendringene, eller vil bli det. Konsekvensene treffer både direkte og indirekte og virker på tvers av sektorer, næringer og landegrenser. Ulike aktører, sektorer og samfunnsområder berøres på forskjellig måte, i ulik grad og til ulik tid. (Meld.St. 26 (2022-2023) «Klima i endring – sammen for et klimarobust samfunn»)

Klimaet er i endring. Klimaendringene har konsekvenser for naturen og for hele samfunnet, og klimaendringenes alvor og omfang tilsier at vi er nødt til å tilpasse oss et endret klima.

Endringer i klima, uavhengig av scenarioer som legges til grunn, gir nye og endrede rammer for samfunnsutvikling og politiske prioriteringer. Det er derfor behov for å tydeliggjøre (klimatilpasning? og) klimarisiko som premiss for kommunal planlegging fremover.

Endringer i klima berører en rekke samfunnsområder i kommunen, som samfunnssikkerhet, byutvikling, forvalting av kritisk infrastruktur, tjenestestruktur, bærekraft og næringsutvikling.

Meld. St. 26 (2022–2023) Klima i endring – sammen for et klimarobust samfunn er tydelig på at kommunene har en nøkkelrolle i det forebyggende arbeidet ved å innlemme klimatilpasning og klimarisiko i alle kommunes planer, prosesser og oppgaver.

Stavanger kommune har derfor fått gjennomført en analyse av klimarisiko: Analyse av klimarisiko for et utvalg av kommuner - Miljødirektoratet

I klimarisikoanalysen blir direkte og indirekte risikofaktorer for en bredde av funksjoner og aktører i kommunen identifisert. I analysen inngår både kommunens egen virksomhet og næringer, og andre aktører innenfor kommunens grenser.

Både risiko knyttet til fysiske konsekvenser av klimaendringer og risiko knyttet til overgangen til lavutslippssamfunnet er inkludert.

Sammenhenger mellom ulike risikofaktorer er belyst, i tillegg til en analyse av hvordan klimarisikofaktorene påvirker kommunenes samlede risikobilde. Denne kunnskap gir bedre innsikt i hvordan en risikotilnærming kan styrke det lokale klimaarbeidet og redusere kommunens fremtidige sårbarhet.

Klimanøytral by innen 2030

Stavanger skal redusere klimagassutslippene med 80 prosent innen 2030 (sammenlignet med 2015-nivå) og være en fossilfri kommune innen 2040. Målet ble første gang vedtatt i november 2018 og skal flyte ned på alle nivåer i kommunens planarbeid. Klimamålet er konkretisert og brutt ned

til konkrete tiltak gjennom Handlingsplan 2022–2026 til Klima- og miljøplan 2018–2030. Kommunen alene har et begrenset handlingsrom. For å nå målene må vi arbeide på tvers av organisasjoner, næringslivet, innbyggere, organisasjoner, akademia og andre viktige samfunnsaktører.

Bak Stavangers forpliktelse til samfunnsoppdraget klimanøytrale byer (Mission Cities) ligger en politisk erkjennelse om at vi ikke kan oppnå dette uten omfattende samfunnsendringer. Til grunn for samarbeidet om å nå målet om klimanøytralitet og 80 prosent kutt i direkte utslipp innen 2030, skal det ligge en klimakontrakt. Kontrakten er nøkkelmekanismen for gjennomføring av samfunnsoppdraget. Med kontrakten skal det følgekonkrete tiltak, med egne investerings- og finansieringsplaner.

«Mind the gap!»
Klimagassutslippene i Stavanger har blitt redusert med 10 prosent fra 2015 til 2021. Utslippene av klimagasser burde vært kuttet med 48 prosent til nå for å være i rute til å oppnå utslippsreduksjon på 80 prosent innen 2030.

Et trygt og sikkert samfunn er noe mer enn et samfunn hvor kritiske infrastrukturer og samfunnsfunksjoner har høy pålitelighet. Samfunnet har ulike iboende egenskaper som kan være en kilde til samfunns- messig motstandskraft. Materielle forhold, velferdssystemer og små sosioøkonomiske forskjeller spiller en åpenbar rolle for denne motstandskraften. Samtidig vil også forhold som sosial integrasjon, utenforskap og tillit spille en rolle for hvordan et samfunn kan sikre en sunn og ønsket samfunnsutvikling og beskyttelse mot kriser, tilpasning til de krisene som inntreffer og læring av kriser.

 

Kommuneplanarbeidet for gjeldende kommuneplan var kjennetegnet av kommunesammenslåing og innføring av nytt plansystem. Tidlig vedtak av kommuneplanens samfunnsdel (2020–2034) i september 2020 (sak 61/2020) var nødvendig for å gi den nye kommunen et felles styringsverktøy: Samfunnsdelen ble holdt på et enkelt og overordnet nivå.

Hovedgrepet i samfunnsdelen er de tre satsingsområdene: Gode hverdagsliv, regionmotoren, grønn spydspiss, representert i hvert sitt trekløverblad, samt stilken kommunen og vi som markerer mål for kommunen som organisasjon.

Trekløverets enkle framstilling av satsingsområdene har ført til at kommuneplanens samfunnsdel har vært et synlig symbol som viser retning og blir brukt som grunnlag for prioriteringer i kommunen. Hovedsatsingene og strategiene er brukt både internt i administrasjonen, utad blant folkevalgte og andre. Hovedsatsingene er fortsatt aktuelle, og symbolet trekløveret er godt, og det er ikke behov for en omfattende revisjon av kommuneplanens samfunnsdel. Dette bekreftes også i orienteringssak om arbeidet med kommuneplanen (sak 41/2023).

Det er likevel behov for enkelte justeringer:

Arealstrategi bør inngå som en del av kommuneplanens samfunnsdel

I arbeidet med den gjeldende kommuneplanens samfunnsdel, ble langsiktige mål for byutvikling, herunder areal, transport, natur og arealforvaltning (arealstrategi) ble utsatt til arbeidet med arealdelen.

Det er anbefalt i nasjonale forventninger til kommunal planlegging 2023-2027 at arealstrategien bør løftes inn i samfunnsdelen for å klargjøre bystyrets arealpolitikk. Når arealstrategien legges til grunn for revisjonen av kommuneplanens arealdel, styrker det koplingen mellom arealbruk og langsiktig samfunnsutviklingen og bidrar til å sikre en helhetlig og langsiktig forvaltning av kommunens arealer. Det er på denne bakgrunn kommunedirektøren anbefaler å løfte arealstrategien inn i kommuneplanens samfunnsdel.

Plansystemet og kommuneplanens samfunnsdel som styringsverktøy

Det er et viktig mål med plansystemet og fireårshjulet for kommunens planarbeid som Stavanger kommune jobber etter, at kommuneplanens samfunnsdel skal være et reelt politisk styringsverktøy. For å fungere som et styringsverktøy må kommuneplanens samfunnsdel være forankret i bystyret, bygge på en tydelig utfordringsbeskrivelse og ha tydelige satsingsområder og mål. Kommuneplanens samfunnsdel må vedtas tidlig i bystyreperioden slik at den kan fungere som politikernes styringsdokument i resten av perioden. Kommuneplanens samfunnsdel betraktes også som styringsverktøy for administrasjonen og administrativ ledelse, og tjenesteområdene følger opp de politisk vedtatte satsingsområdene.

Målene i kommuneplanens samfunnsdel skal være styrende for hvilke andre planer kommunen velger å utarbeide, og kommuneplanens samfunnsdel er grunnlag for Stavanger kommunens prioriteringer i den årlige rulleringen av handlings- og økonomiplanen.

Med mål om å fortsatt benytte kommuneplanens samfunnsdel som politisk styringsverktøy, anbefaler kommunedirektøren at det er behov for å revidere kommuneplanens samfunnsdel.

Ny boligsosial lov og krav om tilstrekkelig boligbygging

Ny boligsosial lov stiller krav til at overordnede mål og strategier for det boligsosiale arbeidet skal fastsettes i kommuneplanen. Kommunedirektøren anbefaler at mål og strategier i kommuneplanens samfunnsdel revideres for å samsvare med kravene.

Samtidig har det kommet en tilføyelse i plan- og bygningsloven om at kommunen skal legge til rette for tilstrekkelig boligbygging. Bolig er et viktig velferdsgode, og det er et overordnet mål i boligpolitikken at alle skal bo trygt og godt. Samtidig er bolig et velferdsgode som i all hovedsak forvaltes og fordeles i et privat marked. Over tid har utbyggingspolitikken og den boligsosiale politikken skilt lag, og mulighetene for å få en trygg og god bolig er avhengig av ressursene hver enkelt har til å handle i det private boligmarkedet. Viktige elementer i en sosialt bærekraftig byutvikling, er et velfungerende boligmarked, hvor husholdningene i stor grad kan velge hvor de ønsker å bosette seg, og som har et tilstrekkelig utvalg av mangfoldige og overkommelig prisede boliger innenfor alle boligtypologier.

Boligpolitikk er også helt sentralt for å kunne løse utfordringer med en aldrende befolkning med et større behov for kommunale tjenester. Det er et mål at flere eldre skal klare seg best mulig i egen bolig, og det er viktig at boligpolitikken legger til rette for tilstrekkelig antall boliger for alle livsfaser i varierte og trygge bomiljø. Samtidig er det viktig at boligene er priset slik at det er mulig for den enkelte å velge en bolig tilpasset behov og livsfase.

Kommunedirektøren vurderer at boligpolitikk er et bredt tema som krever forankring i hele det kommunale plansystemet, i tillegg er det er behov for å samle og utdype kommunens strategier på boligfeltet.

Arealdelen har en tydelig natur- og klimavennlig profil med sterkere sikring av landbruksjord, naturverdier og landskap. Det er blant annet utarbeidet et arealregnskap som viser hvordan arealbruken tar hensyn til jordvern, naturverdier og prinsippet om arealnøytralitet.

Kommuneplanens arealdel konkretiserer FNs bærekraftsmål som del av målbildet og ambisjonsnivå for Stavanger.

Det er likevel behov for enkelte justeringer av kommuneplanens arealdel:

Forenkling av kommuneplanens arealdel

Omfanget av tema som tas inn ved revisjon av kommuneplanens arealdel bør være færre. Det er viktig at det er mulig for politikere og andre åha oversikt over tema og skal kartlegges, vurderes og vedtas.

Det bør vurderes om noen viktige og aktuelle plantema kan løses gjennom egne planprosesser – for eksempel temaplaner og strategier, i stedet for å inngå i kommuneplanens arealdel.

Evalueringen av gjeldende kommuneplan (sak 41/2023) viser at arbeidet med revisjon av kommuneplanens arealdel ble omfattende fordi tre kommuneplaner skulle kobles sammen med juridiske bestemmelser ogplankart. Prosessen ble også omfattende fordi flere store plantema ble løftet inn i revisjonen, som jordvernmål, arkitekturstrategi, grønn plan og oppdatert transport- og mobilitetsplan.

Kommunedirektøren vurderer at det er behov for å reviderer kommuneplanens arealdel med siktemål å forenkle både prosessen og plandokumentene.

Noen av plandokumentene og plangrunnlaget til kommuneplanens arealdel. Les mer her. 

Uløste oppgaver i arealdelen

Tilspisset utfordringsbilde og nye lovkrav tilser at det er behov for å jobbe videre med noen plantema i kommuneplanens arealdel. Følgende plantema er foreløpig pekt ut som områder Stavanger kommune har behov for å jobbe videre med:

• Sentrumsutvikling og senterstruktur

• Stedsutvikling og nærmiljø

• Behov for offentlig areal

• Arealbruk i sjø og strandsoner

• Jordvern og naturverdier

• Kulturminner og kulturmiljø

• Klima og miljøkrav

• Arealbruk og klimarisiko

Listen over temaer er for omfattende for en enkel revisjon, og det vil derfor være behov for å prioritere temaer.

På bakgrunn av at det er uløste oppgaver og temaer som bør utredes nærmere, vurderer kommunedirektøren at det er behov for en revisjon av kommuneplanens arealdel. Endelig prioritering av tema vil avklares i felles planprogram for kommuneplanens samfunnsdel og arealdel.